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            【成都日報】焦永利:東進的戰略意義、時代機遇與治理變革

            發布日期:2019-07-31 字體:[ ]

            東進的戰略意義、時代機遇與治理變革

            焦永利 胡雙梅

            近年來,成都以建設全面體現新發展理念的城市為目標愿景,以世界眼光、全球視野確定自身發展坐標,瞄準世界城市,積極承擔國家使命,對標對表國家戰略要求,以頂層設計和系統謀劃的思維,將新發展理念轉化為國家中心城市建設的路線圖,在創新、協調、綠色、開放、共享發展等方面均取得了令人矚目的新進展。

            結合新一輪總規,成都創造性提出優化城市空間結構和重塑經濟地理的重大戰略,明確了“東進、南拓、西控、北改、中優”的十字方針,力求推動形成“雙核聯動、多中心支撐”的網絡化空間體系。毫無疑問,在十字方針之中,東進是最具革新意義和牽動性作用的戰略舉措,將引領改變成都這座千年歷史文化名城的基本格局。

            成都東進是國家、區域、市域空間結構優化的戰略疊加

            黨的十九大報告指出,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。區域發展不平衡是不平衡的突出表現方面,在我國幾大發展板塊中,西部地區仍是區域經濟發展中較弱的板塊,影響國家區域總體發展格局的協調。為此,國家層面部署推進成渝城市群建設,有利于促進國土空間格局均衡協調發展。

            現實層面,從經濟、交通、商貿等多方面數據來看,我國區域經濟發展主干格局逐步呈現出“菱形+十字”的骨架形態,即南北向的“北京-廣深”線和東西向的“上海-成渝”線構成了北南縱深1800公里、東西橫跨1600公里的巨大“十”字,東西南北幾大城市群以及中部的長江中游城市群之間溝通聯系密切,形成經濟地理的“菱形”結構。這一宏觀架構決定了成渝戰略地位突出,兩地應合力擔負起西部龍頭的戰略使命,以合作共贏引領成渝城市群高質量發展,爭取構筑中國發展“第四極”。成都與重慶相向發展乃是國家戰略在成渝城市群的一種“引力表達”。

            從成渝城市群的尺度來看,成渝相向發展不僅是由于國家層面的政策引導,更深刻的或許還在于兩地對城市和區域發展客觀規律的深刻認識和遵循。從發展規律來看,空間相鄰城市之間的關系逐步從城市競爭走向城市競合,成都與重慶都應認識到競爭對象并非彼此,而是需將競爭視野上升到全球層面。在高度開放、互聯互通的時代背景下,兩市作為在世界城市網絡中不斷攀升的國際化都市,唯有攜起手來才能共同輻射廣域化的西南乃至更廣大的西部腹地,形成大中小城市協調發展的城市群參與全球競爭。現階段,成渝城市群正處于快速成長期,2018年城鎮化率達到53.8%,但內部缺少層級節點城市。成都東進能夠以東部新城為引擎帶動各類高速通道、公共設施、通信網絡等設施向東延伸,與重慶“向西”發展延伸結合,通過加強成渝產業分工協作以及共建產業合作園區等,激活通道區域,夯實成渝相向發展的空間主軸,有利于促進成渝城市群從雙星閃耀走向群星璀璨的星座格局。從而對內構筑西部隆起的國土空間“第四極”的啞鈴形骨架結構,強化中國經濟發展菱形結構的西部支點,對外作為西部地區對外開放的綜合門戶樞紐,對“一帶一路”建設形成有力支撐。

            對于成都而言,建設國家中心城市是國家使命,重塑城市經濟地理就是服務國家戰略的主動擔當。成都市第十三次黨代會提出“東進、南拓、西控、北改、中優”的十字方針,以此作為落實新發展理念和建設國家中心城市國家戰略的重要空間舉措,其中,東進是最具革新意義的戰略決策,這充分體現出成都主動擔當國家、區域戰略使命,做強“主干”帶動“多支”聯動發展的省會城市責任。

            開展新一代新城建設正逢重大時代機遇

            城市空間發展戰略順利實行需要“天時、地利、人和”的密切配合。順勢開展新一代新城建設是成都東進戰略的空間依托,將有條件孕育產生新的城市物種,為中國乃至世界的“城市進化”探索路徑。

            從地利來看,成都東進為城市和區域格局重構打開了新的戰略空間。作為人口大省四川的省會、西部的國家中心城市、千萬級人口的超大城市,成都也面臨大城市病的困擾。從國際經驗看,跳出老城建新城是破解大城市病的通行做法。隨著我國城鎮化進程進入中后期,國內一些“頭部”區域也紛紛進入了疏解與再集聚并行的區域功能重構期。例如,京津冀協同發展以疏解北京非首都功能為牛鼻子,高標準建設雄安新區;長三角一體化國家戰略提出建設自貿試驗區新片區,在上海、浙江、江蘇交界區域建設綠色生態一體化示范區;粵港澳大灣區發展中,深圳通過飛地形式實現功能疏解,建設深汕特別合作區。在此背景下,成都實施中優戰略,在中心城區推進“三降兩提升”,應對城市病的同時也能夠促進市域范圍城市功能的疏解與再集聚,以東部布局新機場等若干重大設施作為再集聚的牽引和支撐,高標準建設東部新城,從而為成渝城市群的進一步發育塑造了“地利”。

            從天時來看,東部新城作為東進的核心空間載體,其建設恰逢新一輪科技產業革命孕育新一代智能城市的歷史機遇期。基于技術與文明的互動視角,世界范圍內呈現出城市范式變遷的可能。新的科技產業革命與中國深度城鎮化的疊加將產生重大的創新機遇,有可能孕育出新的“城市物種”,出現城市級別的更新換代。其理由是:發達國家的城鎮化已經完成,而我國仍然需要生產出來大量的新城或城市新片區,這個進程和新一輪科技產業革命相結合將帶來巨大的想象空間,因新的科技需要有集成的、完整的應用場景。未來,可以展望“新基礎設施+新生活設施+新公共服務+新治理體系=新的城市物種”,這是一條新的賽道,中國的國家中心城市均有機會參與其中,而這些針對新一代城市的探索可能激發城市的“更新換代”,進而對世界城市網絡帶來深刻影響。

            從人和來看,我國廣域型、市帶縣的城市行政體制為大型城市承擔區域和國家戰略提供了體制基礎,為更好的資源整合配置提供了空間和條件。理論上看,城市發展是一個社會系統工程,需要“群體智能”,其中,十分關鍵的環節在于提供那些無法被單個企業的決策所內化的公共設施和公共服務。特別是當前,面對城市進化的歷史進程,面對智能社會到來之際的城市“突變”前景,發揮體制優勢,通過黨的領導、政府管理、市場主體、社會融合形成發展合力,促進各類新型基礎設施加速形成完整體系,形成新的組合效應和增值效益,能夠更好對抗債務等各種不確定性帶來的風險,增強要素吸引力。

            東進行穩致遠需同步構建面向未來的治理體系

            作為戰略前沿,東進的各項目標愿景要轉化為客觀實踐,需要同步構建面向未來的治理和政策體系,為未來之城安裝上新的“操作系統”,實現動能轉換,支撐交通、產業、住房、生態、智能等各個領域的未來變革。

            第一,構建“人口、產業、空間、制度”融會貫通的治理體系。時代提供了城市進化、系統迭代的巨大機遇,而系統問題需系統應對。東進區域應同步建立全面優化以人民為中心的發展體系,加快構建具有全球競爭力的現代產業體系,規劃引導合理、高效、可持續的國土空間體系,形成支撐國家中心城市建設的制度與政策體系,加強立法引領和法治保障。通過四大體系形成合力,實現城市高質量發展的供給側變革。

            第二,推動新經濟與新空間形成良性循環。通過提升科技、產業創新分析顆粒度,構建激發新經濟、新場景的產業創新生態圈,新經濟將為新城發展提供動力,而新城空間開發也將為各類新技術、新經濟的發育提供廣闊的應用空間。通過東進區域的立體化、智能化、精細化、創意化開發,將為新技術的應用提供“集成場”,從而使新經濟、新空間形成新循環。建議在東部新城同步建設“數字孿生城市”,虛擬云端城市與現實物理城市相互鏡像,通過多類型傳感器做到全面感知、優化城市資產管理,通過虛擬現實等技術實現與市民、企業的全景互動,構建基于大數據的并行審批體系,構建適應“變形城市”的規劃革新能力,提升城市生成、運行、演變的效率和效益。用未來的系統提升,為今天的投資提供穩定預期,用未來的“體系增值”實現當下的融資增信。

            第三,推動東進區域投融資機制向新階段躍升。當前,城市建設特別是新城建設的投融資問題仍是城市發展進程中的一個突出難點,債務問題不容忽視。如今,城市化開發組織模式已進入以開發性PPP理念為代表的新階段,建議在東部新城建設中,可以結合實際更好地把PPP的精髓引入區域發展建設中去。

            第四,構建以質量、效益為核心的考核體系與發展機制。借鑒國內外科學、適用的城市發展前沿理論,如精明增長理論、城市合約理論等,前瞻思考新技術條件下的區域分工、空間形態、風貌特征、基礎設施等重點內容,做好戰略性留白,推進城市體檢的規范化、機制化,實行盯住人口經濟密度、綜合空間績效的空間拓展機制,確保新城建設行穩致遠。

            綜上,成都東進并非是基于一時一地的局部選擇,而是國家、區域、市域空間結構優化的戰略疊加。由東進所打開的戰略發展空間,恰逢新一輪科技產業革命孕育新一代新城建設的歷史性機遇期,應加快東部新城建設,積極整合國內外城市、產業、科技、人文等領域的前沿經驗,構建各類前沿智能技術的“集成場”,通過新的組合效應創造城市新價值,實現城市進化,為中國乃至全球的城市物種迭代探索路徑、作出示范。

            (作者:焦永利,中國浦東干部學院副教授、中國人民大學城鄉規劃與管理研究中心特邀研究員;胡雙梅,成都市規劃編制研究中心主任、經濟學博士)

            來源:成都日報


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